摘要：“十三五”時期，我國節能提效取得顯著成績，累計節能7.1億噸標準煤，節能量占同時期全球節能量的二分之一左右，對促進經濟結構優化、技術進步、從源頭減少污染物和碳排放負荷等發揮了重要作用。伴隨著我國經濟高質量發展、藍天保衛戰和碳達峰步入攻堅階段，節能提效工作將面對更高的發展要求。研究表明，與凍結情景相比，碳達峰時節能提效的減排量占總減排量的75%~80%。“十四五”時期，建議以重點領域能效趕超、產業和園區系統節能、新基建節能、產城高效融合等為重點，健全經濟激勵政策，深化供給側結構性改革，發揮市場機制作用，提升節能精細化管理水平，加強節能基礎能力建設，確保節能提高能效持續取得進步。
關鍵詞：節能提效；“十四五”；形勢展望
一、“十三五”節能提效進展回顧
“十三五”，我國把節能提高能效作為落實習近平生態文明思想的優先任務，作為推動綠色高質量發展、生態文明建設邁上新臺階的重要抓手。通過加強能耗雙控管理，加大產業結構調整力度，強化重點領域節能降耗，實施節能重點工程和重大行動，加快節能關鍵技術設備研發試驗推廣，建立完善市場化機制，強化節能管理、監察、服務等基礎能力建設，加快形成資源節約、環境友好的生產方式和消費模式等舉措，節能提效工作取得顯著成績。
（一）目標完成情況
“十三五”時期，受新冠肺炎疫情等影響，我國單位GDP能耗累計下降14%。2020年，我國一次能源消費總量約49.8億噸標準煤，低于能耗總量50億噸標準煤的預期性目標。如果不考慮新冠疫情影響，2016年~2019年，我國單位GDP能耗累計下降13.3%，超額完成前四年進度的目標要求。
多數地區能耗“雙控”目標任務完成較好，個別地區完成進度相對滯后。根據國家統計局已公布的各地區能耗數據，“十四五”前四年，多數地區能源強度降低目標完成進度較好，五個地區沒有完成能耗強度降低目標進度要求，其中，內蒙古、寧夏能耗強度不降反升，分別上升了9.5%、7.1%。
（二）主要成效
首先，有效促進了我國經濟由粗放發展向高質量發展轉型，節能提效貢獻全球領先。“十三五”時期，單位GDP能耗累計下降14%，累計節能7.1億噸標準煤，節能量相當于目前長三角地區一年的能源消費量。我國以年均2.8%的能源消費增長支撐了年均5.9%的經濟增長，為經濟持續健康發展提供了有力支撐。作為全球能耗強度降低最迅速的國家之一，我國節能量占同期全球節能量的一半左右，為加快全球綠色低碳轉型發揮了重要作用。
其次，從源頭大幅減少了污染物和碳排放負荷，有效支撐了污染防治攻堅戰和應對氣候變化。“十三五”以來，通過節能提高能效，推動重點地區煤炭消費減量替代，減少二氧化硫、氮氧化物排放近千萬噸，減排二氧化碳超過15億噸，對從源頭上降低污染物排放負荷和碳排放強度發揮了關鍵作用。節能提效不僅節約了末端治理的大量投資，而且促進了節能環保等產業發展，為綠色低碳轉型奠定了重要的產業和技術基礎。
第三，促進了能源效率水平大幅提升，加快能源利用技術由追趕型向引領型跨越。我國能源利用技術實現跨越式進步，重點耗能行業技術裝備水平顯著提升，燃煤發電、電解鋁、水泥等能效水平進入世界先進行列。根據國家統計局數據，2015年~2018年，我國火電發電煤耗從297克標準煤/千瓦時降到289克標準煤/千瓦時，下降了2.7%；噸鋼可比能耗從644千克標準煤/噸降到605千克標準煤/噸，下降了6.1%；電解鋁交流電耗從13562千瓦時/噸降到13257千瓦時/噸，下降了2.2%；水泥綜合能耗從137千克標準煤/噸降到131千克標準煤/噸，下降了4.4%。
第四，引領產業轉型升級發展，重點耗能行業綠色競爭力水平顯著提升。2019年與2005年相比，電力行業300MW以上火電機組占火電裝機容量比重由47%上升到81%，鋼鐵行業1000m3以上大型高爐比重由21%上升至50%，建材行業新型干法水泥熟料產量比重由39%上升至99%。通過淘汰落后產能、實施節能技術改造、更新改造用能設備、新建能源管控中心、實施能源管理體系認證等各項節能措施，我國高耗能企業的整體技術水平和企業管理水平得到明顯提升。
第五，推動現代高效能源服務不斷普及，促進民生福祉不斷改善。“十三五”時期，我國全面推廣節能建筑，加快實施北方地區清潔取暖，有效地改善了城鄉居民用能條件和居住環境。截至2020年底，全國城鎮當年新建綠色建筑占新建建筑比例達到77%，累計建成綠色建筑面積超過66億平方米；累計建成節能建筑面積超過238億平方米，節能建筑占城鎮民用建筑面積比例超過63%。綜合交通運輸體系持續完善，高速鐵路里程位居世界第一，新能源汽車保有量占世界一半左右。
第六，帶動節能相關產業發展壯大，為經濟高質量發展增加綠色動能。在強化節能約束和加大政策支持的情況下，我國節能環保產業特別是節能服務產業快速發展，成為經濟發展的新亮點。2010年~2020年，節能服務產業產值從836億元提高到5916億元，年均增長速度約22%；節能服務企業數量從800家左右增加到7046家，從業人員從17.5萬人增加到76.6萬人，節能對經濟發展和就業的拉動作用逐步加大。
（三）存在的問題與不足
一是對節能的重視程度有所下降。“十三五”以來，由于我國能源供需形勢整體寬松，許多地區出現能源供大于求的狀況，部分地區放松了對節能的重視。同時，部分地方政府片面追求高GDP增長的發展模式，把能源消費增速作為地方GDP增速的標志性指標，把抓節能工作誤以為是給經濟增長“踩剎車”，甚至不合理地鼓勵多用能。在碳達峰碳中和背景下，一些地區出現“攀高峰”趨向，加快開發利用化石能源資源的沖動強烈。
二是產業結構綠色轉型壓力大。許多地區經濟增長主要依靠高耗能行業，工業結構重型化趨勢明顯，工業能耗長期居高不下。隨著我國節能技術改造、淘汰落后產能、工藝裝備大型化等不斷推進，工業能效與國際先進水平差距不斷縮小，持續挖掘節能潛力的難度加大。同時，許多地區積極謀劃推動新的高耗能投資項目，加之數據中心等新產業、新業態用能持續高速增長，帶來新的能耗增長壓力。
三是有利于節能的市場機制尚不完善。我國能源開發利用的外部成本尚未完全內部化，勞動力、土地、資源、能源、環境等要素領域還存在許多價格扭曲現象，能源之間比價關系不夠合理，企業和居民自發節能的動力不強。用能權有償使用和交易機制尚在試點階段，并且與碳排放權交易、產能置換交易等銜接不夠，市場機制在優化能源資源配置中的作用沒有有效發揮。
四是體制機制不健全造成系統性能源浪費。在工業化城鎮化發展過程中，我國“大拆大建”問題突出，造成大量能源浪費和社會財富損失。同時，高耗能產品直接和間接出口數量巨大，相當于大量能源資源間接出口，但國內附加值部分所得有限，并且加重了國內環境治理和碳減排負擔。在供熱等領域，公平競爭市場機制不健全，制約了跨行業跨領域余熱等資源的有效利用。
二、“十四五”及中長期節能形勢展望
（一）新形勢下進一步強化節能提效意義重大
首先，節能提效是實現分兩步走戰略目標的重要保障。依靠節能提效滿足需求增長，把經濟社會發展構筑在能源高效低碳利用基礎上，是新發展階段、新發展格局下推進經濟社會現代化發展的內在要求。當前，我國人均能耗已經超過世界的平均水平，東部許多地區人均能耗已經超過發達國家的平均水平，但單位GDP能耗水平仍是發達國家的二至三倍，是世界平均水平的1.5倍。隨著經濟社會現代化建設的全面推進，我國能源需求還將持續增長。即使達到能效先進的日本、德國人均能耗水平，我國屆時能源需求總量相比目前還將增長40%以上。無論資源能源保障、生態環境容量、還是應對氣候變化都將難以承受。如果不在節能提高能效領域實現趕超跨越，我國與發達國家在能源產出率方面的差距存在拉大的風險。
其次，碳達峰碳中和目標愿景對節能提效提出了更迫切的要求。習近平總書記指出，“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，要把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略，倡導簡約適度、綠色低碳生活方式。從全球來看，節能和提高能效被普遍視為能源系統二氧化碳減排的最主要途徑。國際能源署研究表明，到本世紀末要實現2度溫升控制目標，2050年前節能和提高能效對全球二氧化碳減排的貢獻為37%。但當前，我國化石能源需求仍在持續增長，要確保實現2030年碳達峰目標，煤炭需求必須在“十四五”期末左右達峰，石油需求必須在“十五五”期間達峰，此目標對節約、高效利用煤炭、石油等提出了更迫切的要求。
第三，節能提效是確保打贏藍天保衛戰的關鍵支撐。我國已經明確提出，“十四五”時期要實現生態環境持續改善，2035年實現碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。目前除揮發性有機物（VOCs）外，我國大氣污染物排放標準總體達到國際先進水平，面臨末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續上升的狀況。同時，我國人口、經濟活動、能源消耗主要集中在東中部地區，單位國土面積化石能源消耗高，要進一步改善生態環境質量，必須依靠節能提高能效，從源頭上持續大幅降低能源消耗負荷。
（二）節能提效對實現碳達峰的貢獻展望
通過采用“自上而下”和“自下而上”相結合的分析方法，利用長期能源替代規劃（LEAP）分析模型，對我國經濟社會發展、能源需求變化、能源結構優化等進行情景展望分析。研究表明，從能源活動二氧化碳排放看，在不同情景下，我國二氧化碳排放都在2030年前達到峰值，到2035年有所降低。
為進一步分析節能提效對碳達峰的貢獻，本文以2020年能源強度作為凍結情景，并假設了“十四五”“十五五”時期經濟增長、能源結構優化等不同情景，對節能提效在碳排放達峰時的貢獻進行測算分析。
研究表明，與凍結情景相比，低、中、高三種增速情景下，碳排放達峰時節能提效的減排量占總減排量的比例分別為80.4%、75.5%、75.1%。需要說明的是，本文假設不同情景下2030年非化石能源占一次能源比重均為25%，如果屆時非化石能源比重更高，相應的節能提效貢獻將有所降低。
三、“十四五”，節能提效的重點任務
（一）重點用能領域能效趕超行動
我國工業、建筑、交通運輸等重點領域能耗存量和增量規模巨大，在強化能效趕超、挖掘系統節能潛力方面有很大空間。特別是在經濟下行壓力加大的情況下，擴大節能領域投資，對提升居民現代能源服務水平、降低實體經濟用能成本、促進技術裝備升級等具有重要作用。
在工業領域，需以全球領先水平為標桿，推動主要工業行業能效水平和技術競爭力實現跨越式發展；大力發展先進制造業，推動工業化與信息化、智能化深度融合，帶動工業行業能效水平、產業鏈價值大幅提升。在建筑領域，全面推廣超低能耗建筑，加強標準執行監管；強化城鄉建設規劃管理，減少大拆大建等系統性能源浪費；科學推進北方和南方地區清潔取暖，鼓勵可再生能源建筑應用。在交通運輸領域，穩步提升汽車燃油經濟性標準，推動節能與新能源汽車的普及發展；加大對充換電基礎設施的支持力度，推動電動汽車、充換電站與電網、大數據等協同發展。
（二）產業園區系統節能行動
目前，我國各類園區達15000多家，對全國的經濟貢獻達30%以上，是工業能源消耗和碳排放的重要來源。隨著工業企業入園率逐步提升，園區能源消費將不斷上升，開展園區綜合能效升級改造對推動工業碳達峰具有重要意義。
“十四五”時期，需深入推動工業園區產業和能源協同發展，促進企業間、產業間耦合共生。開展資源節約型基礎設施建設，翻新老舊水、電、氣輸送管道，建立水電氣資源集成平臺，全面提升資源節約利用水平。集中建設完善園區內工業固體廢物處理中心、中水回用廠等公用輔助循環系統。推廣復合型工廠和社會化企業模式，在鋼鐵行業推廣高爐協同處置廢舊輪胎、塑料等；水泥行業推廣水泥窯協同處置可燃性垃圾、危廢等，加快電石渣、粉煤灰替代熟料進程。
（三）5G和數據中心等新基建能效提升行動
我國明確提出加快5G和數據中心等新基建發展，作為疫后擴大有效投資和消費的重要方向。2020年，我國5G基站達70萬個，占全球比重近七成。在數據中心建設方面，2019年我國在用數據中心機架數289萬架，與2017年相比大型、超大型數據中心的規模翻一番。一方面，隨著數字經濟等不斷發展，與實體經濟等深度融合，對提高全社會能源配置效率帶來積極的貢獻。另一方面，5G、數據中心等新基建能耗需求快速增長，也蘊含較大的節能潛力。
“十四五”時期，需加強新一代數字基礎設施能耗管理，推動已有和新建項目節能技改升級。首先，對已有5G基站、數據中心等開展能效對標行動，加速淘汰老舊設備，推廣高效制冷技術、先進通風技術、余熱利用等，鼓勵優化布局，因地制宜采用自然冷源、直流供電、“光伏+儲能”等技術。其次，挖掘人工智能在新基建節能領域的應用潛力，引導企業將大數據、云計算、人工智能等數字技術應用到節能方案中，鼓勵開展智慧用能試點。再次，健全支持政策，加大節能降碳改造財政扶持力度，允許符合條件的新基建設施參與電力直接交易。
（四）產城高效融合發展示范建設行動
“十四五”時期，我國已逐步進入工業化、城鎮化發展的中后期階段，但在多數城市，工業企業仍是城市能源消耗的主要來源。一方面，伴隨人口、經濟活動向增長極、增長帶進一步集聚，重點區域城市化與工業化升級發展過程中資源、能源、環境等約束矛盾更加凸顯。另一方面，在城市更新、工業布局調整、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設過程中，促進城市和產業融合發展能夠帶來巨大的節能降碳潛力。
“十四五”時期，各地需轉變“一刀切”關停淘汰的做法，將產業與城市視為一個有機整體，創新產城融合型工業耦合發展模式。結合不同城市運行與產業發展特點，綜合運用生態設計、整合規劃、綠色供應鏈管理等各種手段，優化物質、能源和信息流動網絡。針對建筑、園區、城市等進行“一體化”設計或改造，促進智慧城市、智能電網等與低碳多元能源體系融合發展。鼓勵以無廢城市為發展目標，建立企業與企業、企業與社會的生態鏈接。
四、“十四五”，節能形勢政策建議
一是健全經濟激勵政策，充分發揮已有市場化機制的作用，帶動綠色投資和消費增長。積極對標國際先進水平，加快工業、既有建筑、交通運輸、公共機構等領域節能升級改造；完善經濟激勵政策，加大財政、稅收、金融政策對節能改造項目、居民購買高效節能產品的支持，地方政府需把鼓勵用能的補助政策調整為節能投資消費獎勵政策；并充分發揮已有的用能權、產能置換、發電權、碳排放權等市場化交易機制的作用，促進能源要素配置向利用效率和效益水平高的企業和地區傾斜。
二是深化供給側結構性改革，加快淘汰落后低效產能，提高新建產能的節能環保標準要求。推動采取產能置換交易等市場化方式，嚴格控制兩高一低行業的產能，加快既有產能布局優化和技術更新換代；進一步提高新建產能準入標準，大氣污染防治重點區域要把項目能耗強度達到國內先進水平作為前置條件，新建項目在排放達標的同時，要符合區域生態環境保護、資源能源利用等紅線約束。
三是加強統計監測與預測預警，完善區域差別化政策措施，提升節能精細化管理水平。加強對能源和節能形勢統計監測，重點加強煤炭利用和庫存變化的統計監測，強化對各地區月度、季度單位GDP能耗降低情況的跟蹤評估；針對不同地區和行業制定差異化政策，鼓勵能耗和經濟大省超額完成能耗強度降低目標，加大對欠發達地區節能挖潛的幫扶力度；提升節能精細化管理水平，在保障“兩新一重”項目能源要素供給、推行清潔取暖等過程中，把節能提效作為優先考量。
四是加強節能提效基礎能力建設，有效發揮行政手段作用。深化能源要素市場、供熱體制等重點領域改革，加強事中事后監管，建立有利于促進綠色發展的高標準市場體系；把綠色低碳現代用能服務作為基本公共服務重要內容，加大對綠色建筑、公共交通、節能領域“卡脖子”技術研發示范等政策支持力度；加強節能管理、監察、技術服務體系建設，不斷提高基層政府節能提效治理效能。
